Quantcast
Connect with us

a la une

RDC : comprendre, réfléchir et proposer de pistes des solutions pour éviter tout dépassement budgétaire (Tribune)

Published

on

RDC : comprendre, réfléchir et proposer de pistes des solutions pour éviter tout dépassement budgétaire (Tribune) 3

TRIBUNE – La Reddition des comptes de l’exercice 2019 a remis sur la place publique le débat sur les dépassements budgétaires par les Institutions de la République. D’après ce Rapport sous examen à l’Assemblée nationale, près de 50% des dépenses de cet exercice budgétaire ont été effectuées en contravention de la loi relative aux finances publiques. Ce qui est une faute de gestion réprimée par la loi y relative.

 L’analyste Engunda Ikala part du constat selon lequel : « l’alternance à la tête du pays n’a pas encore entraîné une rupture des mauvaises pratiques dans la gestion des finances publiques. »

Rappelant les principes de base, il interroge l’efficacité des sanctions et encourage le responsabilisation des auteurs desdites infractions de gestion. Et ce, avant de formuler cinq principales recommandations, dans un élan, dit-il, de « maturité citoyenne. » Ci-dessous, l’intégralité de la tribune :

CONTEXTE

Enfin, le projet de loi portant reddition des comptes a été déposé à l’Assemblée nationale. Sans surprise nous constatons, comme d’habitude, des dépassements budgétaires et des dépenses sans crédits budgétaires.

En lieu et place, d’une discussion sereine sur la gestion de nos finances publiques, nous constatons avec regret, l’invective des uns et des autres. C’est la faute de Kabila ! Le peuple d’abord est une farce ! Le ministre des Finances est un manipulateur ! Cette bataille de chiffonnier est à l’image de notre classe politique.

Incapable de faire preuve de pédagogie, incapable d’admettre les erreurs du passé et du présent et surtout incapable de proposer des mesures pour que cesse ce mode de gestion catastrophique.

Face à cette léthargie intellectuelle, j’ai cru bon d’expliquer, de rappeler et de proposer afin de contribuer à ce que ces violations répétées de la loi relative aux finances publiques ne se répètent plus.

PRINCIPES

Il convient de rappeler que ce que l’on appelle communément le « budget du pouvoir central » est en fait la « Loi de finances » que le Parlement vote en fin d’année et qui est promulguée par le Président de la République.

Par cette loi, le parlement donne l’autorisation au Gouvernement de percevoir les recettes prévues et d’effectuer les dépenses selon les prévisions arrêtées. En conséquence, un Gouvernement qui veut faire preuve de gestion orthodoxe des finances publiques à l’obligation de respecter la Loi des Finances de l’année.

En gros, cette loi indique au gouvernement sur quoi dépenser et à quelle hauteur pour chacune des dépenses. Cela constitue un principe qui est fixé par la Loi relative aux finances publiques, précisément en ces articles 22et 38 ci-dessous.

Article 22

La loi de finances de l’année fixe pour le budget général, par ministère ou institution et par programme, le montant des autorisations d’engagement annuelles et pluriannuelles ainsi que des crédits de paiement.

En somme, le Gouvernement n’a le droit de dépenser par ministère et par programme que selon les autorisations de la Loi des Finances. Il n’a pas le droit d’effectuer une dépense non autorisée par ladite loi.

Article 38

Sous réserve des dispositions des articles 39 et 40 de la présente loi, les crédits budgétaires sont limitatifs. Les dépenses sur crédits limitatifs ne peuvent être engagées ni ordonnancées au-delà des dotations budgétaires.

Il ressort de cet article que, le gouvernement n’a pas le droit d’effectuer une dépense autorisée au-delà du montant fixé par crédit budgétaire prévu par la Loi des Finances.

Pour le faire, il se doit de retourner au Parlement pour faire adoptez une loi des finances rectificative comme l’article de la loi précipitée qui stipule que « sous réserve des exceptions prévues aux articles 48, 49, 53, 64, 70, 94 et 108, seule la loi de finances rectificative peut, en cours d’année, modifier certaines dispositions de la loi de finances de l’année. ».

En sommes, si durant l’année, le Gouvernement constate que pour une ou plusieurs dépenses, les crédits budgétaires votés Parlement sont insuffisants, il doit faire voter un projet de loi rectificative de la loi des finances en cours afin d’augmenter les montants des crédits budgétaires qui lui paraissent insuffisant.

Cependant, il faut noter que le Gouvernement prévoit également un « crédit provisionnel » afin de faire face à des dépenses non prévues comme des élections anticipées, des catastrophes naturelles, la guerre. En gros, toute dépense, tombons sur la définition de « force majeure « , c’est-à-dire « un événement exceptionnel auquel on ne peut faire face » peut être exécuté via ce crédit.

Dans le cas le Gouvernement souhaiterait, en cours d’exercice, dépenser au-delà de ces « crédits provisionnels » il se doit de demander l’autorisation au Parlement afin d’adopter une ordonnance-loi modifiant la loi des finances publiques en cours.

Si par contre, il souhaite le faire après la fin de l’exercice, il se doit de prévoir ce que l’on appelle des « crédits complémentaires » qu’il inclut dans le projet de la loi portant reddition des comptes qui sera déposé au Parlement.

Si le Parlement vote ces « crédits complémentaires » alors les dépassements des « crédits provisionnels » sont de ce fait justifiés et ne peuvent, de ce fait, être considéré comme des dépassements budgétaires.

RDC : comprendre, réfléchir et proposer de pistes des solutions pour éviter tout dépassement budgétaire (Tribune) 4

APPLICATION

À la lumière du projet de loi portant reddition des comptes 2019 et des informations publiées par Zoom Eco, il se dégage que « quatre institutions et 13 ministères ont été concernés par les dépassements budgétaires en 2019. Ces crédits ont atteint 4 784,50 milliards de CDF, soit 50,47% du total des dépenses du Budget général arrêtées à 9 478 milliards de CDF. »

En gros, si ces chiffres sont véridiques, force est de conclure qu’environ 50% des dépenses sur l’exercice budgétaire 2019 ont été effectuées en contravention de la loi relative aux finances publiques.

Si ce projet de loi portant reddition des comptes est votée sans inclure des « crédits complémentaires » permettant au Parlement d’endosser et ainsi de justifier les dépassements, alors le dépassement sera définitif.

Cependant, ces mauvaises pratiques existent depuis une décennie. Les cas ci-après en sont une triste illustration.

  • En 2013, le Gouvernement avait effectué des dépenses non prévues par la Loi des Finances à hauteur de 19 715 811 309 CDF. En outre, le Gouvernement avait également effectué des dépenses pour un montant de 1 676 104 699 458 CDF en dépassement des montants autorisés en violation de la loi. En somme, le Gouvernement a effectué, en 2013, des dépenses d’environ 1,7 milliard USD représentant 40% du montant total des dépenses exécutées en violation de la loi. Source : Cour des comptes, « Cour des Comptes. Rapports publics exercices 2010 à 2014 et 2015 », Journal Officiel 59 année, Numéro spécial 18 juin 2018, page 50-51.

  • En 2014, le Gouvernement avait effectué des dépenses non prévues par la loi de finances pour un montant de 960 587 408 773 CDF et en dépassement budgétaire à hauteur de 2 129 403 943 157 CDF sur un total de 6 151 965 861 605 CDF. On peut dès lors conclure qu’environ 50% des dépenses de l’État, en 2014, soit environ 3 milliards USD ont été exécutées en contravention de la loi. Source : Cour des comptes, « Cour des Comptes. Rapports publics exercices 2010 à 2014 et 2015 », Journal Officiel 59 année, Numéro spécial 18 juin 2018, page 50-51.

 

  • 2015, le Gouvernement avait effectué des dépenses non prévues par la Loi de finances à la hauteur de 246 785 183 681 CDF et a dépensé en dépassement le montant 839 804 308 852 CDF pour un total de 5 796221 494 097 CDF. En conclusion, environ 20% des dépenses du Pouvoir central en 2015, soit environ 1 milliard USD ont été exécutés en violation de la loi. Source : Cour des comptes, « Rapport général sur le contrôle de l’exécution de la loi des finances n°14/027 du 31/12/2014 en vue de la reddition des comptes du budget du pouvoir central pour l’exercice 2015. 60 p. 201

Au regard de ces chiffres, force est de conclure, que l’alternance à la tête du pays n’a pas entraîné une rupture des mauvaises pratiques dans la gestion des finances publiques.

SANCTIONS

Responsabilité

Pour bien saisir les sanctions quant au non-respect de la loi des finances, il est essentiel de saisir la notion d’ « ordonnateur » et « contrôleur budgétaire ».

Concernant l’ordonnateur, l’article 103 al.2 de la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques nous indiques que celui-ci est la personne qui a « le pouvoir, dans la limite des crédits budgétaires qui lui sont accordés par les lois de finances, d’engager, de liquider et d’ordonnancer les dépenses nécessaires au fonctionnement de son institution ou ministère, ou service déconcentré, ou budget annexe rattaché ».

Dans le cadre institutionnel, on entend par « ordonnateur », le responsable d’institution, le ministre, le responsable de budget annexe ou la personne déléguée par lui au niveau central et au niveau déconcentré.

Cependant, il faut noter que l’alinéa de l’article 103 de cette même loi, souligne que le pouvoir de l’ordonnateur s’exerce « sous réserve du pouvoir de régulation des crédits budgétaires du ministre ayant le budget dans ses attributions et du pouvoir de gestion de la trésorerie du ministre ayant les finances dans ses attributions. ».

Quant au « contrôleur budgétaire », l’article 112 de la loi ci-haut cité, nous renseigne qu’il s’agit de la personne en charge « du contrôle administratif a priori des opérations budgétaires de dépenses du pouvoir central ». A ce titre, « tous les actes portant engagement, liquidation et ordonnancement sont soumis à son visa préalable ».

Il est en droit de refuser d’apposer son visa sur un projet de dépense qu’il juge irrégulier. Afin de s’assurer que les ordonnateurs respectent notamment la loi des finances, le Ministre du budget affecte un contrôleur budgétaire auprès de chaque ordonnateur.

Au regard de ces dispositions, il est clair que les responsables, en cas de dépassement budgétaire ou de dépense sans crédit budgétaire, est à la fois l’ordonnateur (Président de la République, premier ministre et ministres) pour avoir ordonnancé des dépenses au-delà de la hauteur des crédits autorisés et le contrôleur budgétaire qui a autorisé via son visa une dépense sachant que cela constituait un dépassement au regard du crédit autorisé par la loi des finances.

Les sanctions

S’agissant maintenant des sanctions en cas de non-respect de la loi des finances, l’article 128 de la loi relative aux finances publiques stipule que « les membres du Gouvernement encourent, en raison de l’exercice de leurs fonctions, les sanctions prévues par la Constitution et les lois de la République. Les ordonnateurs, autres que les membres du Gouvernement, et les comptables publics encourent une sanction qui peut être disciplinaire, civile et/ou pénale ».

De manière plus précise, l’article 129 nous indique que « est passible d’une sanction pour faute de gestion au niveau du pouvoir central, toute personne qui, notamment, aura :

  • pas respecté les règles d’engagement des dépenses ;
  • engagé des dépenses sans disponibilité des crédits ;
  • enfreint les règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses du pouvoir central. »

A cet effet, l’article rajoute que « la sanction pour faute de gestion réside dans la condamnation de la personne incriminée, à une amende dont le montant ne pourra atteindre le double du traitement ou salaire brut annuel alloué à la date de l’infraction sans être inférieur au quart. » Outre les sanctions, la disposition précise toutefois que le fonctionnaire(Contrôleur budgétaire) encourt une sanction disciplinaire, civile et/ou pénale.

Au regard de ces dispositions, force est de conclure alors que si le Président de la République, le Premier ministre ou un ministre ordonnance des dépenses, pour son institution, au-delà du crédit budgétaire autorisé par la loi des finances, il encourt une amende correspondant au minimum au double du quart de son salaire.

A titre illustratif un ministre qui gagne annuellement un salaire 200 000 USD et qui ordonnancerait 10 millions USD constituant un dépassement budgétaire au regard de la loi, encours une amende minimale de 50 000 USD. C’est bien peu je sais.

L’autorité

À ce stade, la question à se poser est de savoir qui sanctionne ? À ce sujet, l’article 180 de la Constitution nous renseigne que « la Cour des comptes contrôle, dans les conditions fixées par la loi, la gestion des finances de l’Etat ».

À ce titre, l’article 123 de la loi relative aux finances publiques précise que « la Cour des comptes est, aux termes des dispositions de l’article 180 de la Constitution, chargée de contrôler les comptes de tous les services du pouvoir central. Elle vérifie, a posteriori, sur pièces et, en cas de besoin, sur place, la régularité des opérations exécutées aussi bien par l’ordonnateur ».

D’ailleurs, l’article 127 de la loi organique n° 18/024 du 13 novembre 2018 portant composition, organisation et fonctionnement de la cour des comptes nous renseigne à ce sujet qu’« en matière de discipline budgétaire et financière, les auteurs des fautes de gestion …sont déférés devant la Cour des comptes ».

Nous pouvons donc conclure, au regard de la Constitution et des lois, que c’est la Cour des comptes qui a pour mission de réprimer la faute de gestion.

PROBLEMATIQUES

Utilisation illégale des « crédits complémentaires »

Au sujet de ces dépassements budgétaires des années précédentes, le rapport de la Cour des comptes nous indique que le Gouvernement a systématiquement sollicité l’ouverture des « crédits complémentaires » équivalent afin de régulariser ces dépassements des crédits.

À la lecture de l’article 15 de la Loi n° 14/030 du 31 décembre 2014 portant reddition des comptes du budget du pouvoir central pour l’exercice 2013, le Gouvernent l’a effectivement obtenu. D’ailleurs, il obtient ces crédits supplémentaires systématiquement à chaque reddition des comptes pour justifier ces dépassements budgétaires.

Pour ma part, je pense que ce procédé est un mécanisme irrégulier pour justifier illégalement des dépassements budgétaires.

En effet, je tiens à rappeler que les « crédits complémentaires » ne sont là que pour justifier les dépassements sur les « crédits provisionnels » et non sur les « crédits budgétaires », l’article de LOFIP est clair à ce sujet.

On ne peut pas faire un dépassement sous sa rubrique de crédit budgétaire « rémunération » et le couvrir par la suite par un « crédit complémentaire » lors du vote de la reddition des comptes pour la simple et bonne raison que (1) les rémunérations ne découlent pas d’une force majeure et (2) elles ne sont pas payées sur la rubrique « crédits provisionnels ». D’ailleurs qui pourrait croire que plus 40% des dépenses publiques découlent d’une force majeure !

Autolimitation de la Cour des comptes

Dans un point de presse animé par le procureur général de la Cour des Comptes qui a lieu en aout 2019, il ressort des articles de presse que le parquet financier près la Cour des comptes n’a rendu aucun arrêt depuis sa création en 1987.

En effet, concernant la gestion des finances publiques, la Cour des comptes se contente depuis trop longtemps à ne donner que des avis sur le projet de reddition des comptes des différents budgets.

Elle n’engage quasi-jamais des poursuites sur les fautes de gestion qu’elle constate à la suite de son analyse de l’exécution de la loi des finances.

Pour preuve, des dépassements budgétaires et les dépenses sans crédit budgétaire sont constatés chaque année depuis presque une décennie. Pourtant, aucun ordonnateur aucun contrôleur budgétaire, c’est-à-dire aucun Premier ministre aucun ministre ni agent du ministère du budget (contrôleur budgétaire) n’a reçu quelques amendes que ce soit à titre de sanction pour faute de gestion.

Amende peu dissuasive

Comme vu plus, l’amende en cas de faute de gestion est une amende dont le montant ne pourra être, au maximum, être équivalent au double du traitement ou salaire brut annuel alloué sans être inférieur au quart.

En gros, un ministre qui ordonnance l’équivalent de 20 millions USD à titre dépassement budgétaire ou de dépense sans crédit budgétaire ne peut être sanctionné que d’une amende ne pouvant atteindre ne serait-ce que 200 000 USD dans le cas où le salaire brut du ministre serait de 10 000 USD. Très sincèrement, je trouve l’amende très peu dissuasive au regard du préjudice que subit la République.

En effet, nous devons prendre conscience qu’un dépassement budgétaire ou une dépense sans crédit budgétaire signifie que d’autres poste de dépense liée notamment à la santé et l’éducation manque de moyen d’exécution.

A titre illustratif, le Parlement vote chaque année des crédits budgétaires pour les « Bourses d’Etudes » d’environ 3 à 5 millions USD/année qui ne sont jamais exécutés.

Ce n’est pas l’argent qui manque, mais ce sont des institutions qui s’arrogent illégalement le droit de dépenser plus que ce qui est autorisé par la loi. Conséquence ! En limite éventuellement, les perspectives d’avenir de nos plus brillants étudiants.

RECOMMANDATIONS

La première recommandation serait que le Parlement cesse de justifier les dépassements budgétaires hors « crédit provisionnels » par des « crédits complémentaires » lors du vote la loi sur les redditions des comptes. Sans cela, les Gouvernements ne vont jamais respecter la loi des finances car ils se croiront toujours couvert illégalement par le Parlement lors du vote de la loi portant reddition des comptes.

Les crédits complémentaires, s’ils sont votés, ne peuvent concerner que les dépassements des « crédits provisionnels », l’article 29 de LOFIP doit être respecté.

La deuxième recommandation serait, qu’à la suite de l’analyse de la loi relative à la reddition des comptes promulgué, la Cour des comptes soit tenue d’engager systématiquement des poursuites vis-à-vis des ordonnateurs et des contrôleurs budgétaires dans le cas où il constaterait des ordonnancements (ministre) et des avis favorables (contrôleur budgétaire) des dépenses constituant des dépassements budgétaires ou des dépenses sans crédit budgétaire. Même si le Parlement ose le justifier irrégulièrement par des « crédits complémentaires ».

En gros, qu’il joue son rôle de parquet financier. Cela doit être une contrainte légale exigé dans la loi relative aux finances publiques. Se limiter à constater que la loi n’a pas été respectée et sans engager des poursuites contre leurs auteurs n’a pas de sens.

La troisième recommandation serait de modifier la loi relative aux finances publiques afin de renforcer les sanctions pour faute de gestion. Pour ma part, la hauteur de l’amende doit équivaloir au montant constituant le dépassement budgétaire ou la dépense sans crédit budgétaire ordonnancé.

Ainsi, le Premier Ministre ou le ministre qui ordonnance illégalement l’équivalent de 10 millions USD ainsi que le contrôleur budgétaire qui aura approuvé cette dépense s’exposent chacun à une amende de 10 millions USD pour faute de gestion. Croyez-moi que ce type d’amende sera extrêmement dissuasive.

La quatrième recommandation serait de compléter l’ordonnance portant organisation et fonctionnement du Gouvernement, modalités de collaboration entre le Président de la République et le Gouvernement ainsi qu’entre les Membres du Gouvernement afin d’inclure des dispositions exigeant le respect de la loi des finances sous peine sanction vis-à-vis des ministres allant du simple avertissement à la révocation.

Le mremier ministre, est le chef du Gouvernement, il doit être responsabilisé pour veuillez à ce que ces ministres respectent la loi des finances.

La cinquième recommandation concerne la Présidence. En effet compte tenu que le Président de la République, ordonnateur de son institution, n’est pas responsable devant le Parlement. Son contrôleur budgétaire devrait être nul autre que le Ministre du budget. Ceci afin que le Gouvernement puisse, par ce ministre, porter la responsabilité du non-respect de la loi des finances par le Président de la République.

CONCLUSION

Le Chef de l’Etat qui a fait de « l’Etat de droit » son cheval de bataille, doit prendre conscience que le budget est avant tout une loi, c’est la loi des finances, et en tant que telle, elle se doit d’être respectée par lui, surtout par lui, car il est l’exemple, la référence, l’unité de mesure auquel tout le monde se réfère. Si l’institution Présidence de la République ne respecte pas la loi des finances, personne ne le fera.

En vérité, le plus difficile pour une autorité qui a pour ambition de mettre en place un État de droit est d’accepter et de respecter les limites que lui impose l’État de droit. C’est sans doute la tâche la plus difficile car on doit se l’imposer à soi-même et rester sourd aux partisans, aux courtisans et aux flatteurs qui vous diront : Vous êtes le Chef, vous avez le droit de faire ce qui vous plait !

Pour ma part, je sais que dans le climat conflictuel actuel, certains pour des raisons partisanes utiliseront ces tristes chiffres de la reddition des comptes pour dénigrer le Président actuel. Mais j’en appelle à la conscience de chacun.

Au lieu d’un côté de nier la mégestion et de l’autre côté de se complaire à fustiger, il est peut-être temps de réfléchir sérieusement aux mesures qui doivent être prises afin de mieux gérer nos finances publiques.

Je vous invite à faire l’effort de la maturité citoyenne. Il faut désormais comprendre. Réfléchir sur ce que l’on a compris pour y trouver les failles et proposer des mesures pour colmater ces failles.

ENGUNDA IKALA, juriste

Continue Reading
Advertisement
Click to comment

Leave a Reply

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *

Advertisement

Edito