RDC : bateaux de pêche, le coût invisible d’une dépense publique mal calibrée

TRIBUNE – Au-delà de la polémique sur des navires jugés inadaptés, c’est toute la chaîne de conception, de passation et de contrôle de l’investissement public qui mérite d’être interrogée.

La République démocratique du Congo (RDC) veut développer sa production halieutique, réduire sa dépendance aux importations de poisson et mieux valoriser ses ressources maritimes.

L’ambition est économiquement pertinente. Elle répond à un double enjeu : renforcer la sécurité alimentaire et créer une activité productive capable de générer des revenus et des emplois.
Mais une politique publique ne se juge pas à l’intention qui la porte. Elle se juge à ses résultats. Le dossier des bateaux de pêche acquis par l’État congolais illustre précisément cette difficulté. Des navires ont été commandés, livrés pour certains, mais leur mise en exploitation a été retardée par des contraintes techniques et logistiques. Le ministère de la Pêche reconnait lui-même que certaines caractéristiques des équipements commandés ne correspondaient pas suffisamment aux réalités des eaux congolaises et que des adaptations étaient nécessaires.

A ce stade, certains admettent que les sommes engagées auraient été simplement « perdues » ou que les bateaux seraient totalement inutilisables.

Cette nuance parait importante. Mais ; elle ne doit pas détourner l’attention de la question centrale : comment un investissement public destiné à produire du poisson peut-il se retrouver confronté, après livraison, à des problèmes d’adéquation technique qui auraient dû être identifiés avant la commande ? C’est ici que commence le véritable débat économique.

Le problème n’est pas le bateau. C’est le processus. Dans un investissement privé, un entrepreneur ne commande normalement pas un équipement industriel avant d’avoir défini précisément son usage, calculé sa rentabilité et vérifié son adéquation à son environnement d’exploitation. L’État devrait donc appliquer la même discipline.
Un bateau de pêche n’est pas un simple bien d’équipement. Son efficacité dépend d’un ensemble de paramètres : type de pêche, profondeur, courants, équipements embarqués, capacité de stockage, chaîne du froid, maintenance, disponibilité des pièces, formation des équipages, infrastructures portuaires et débouchés commerciaux.

Si l’un de ces éléments est mal dimensionné, l’investissement peut perdre une grande partie de sa valeur économique. C’est pourquoi la question essentielle n’est pas de savoir si les navires sont « bons » ou « mauvais ». Il faut déterminer s’ils sont adaptés au modèle économique pour lequel l’État les a acquis.

Cette distinction change complètement la nature du débat. Un navire peut être parfaitement opérationnel sur le plan mécanique et néanmoins constituer un mauvais investissement public s’il ne permet pas d’atteindre les objectifs fixés.
15 millions de dollars américains et une question simple : quel retour pour l’État ?

Le montant de 15 millions de dollars cité dans les comptes rendus consacrés à ce dossier mérite, à lui seul, une transparence particulière. Non pas parce qu’une dépense de cette ampleur serait nécessairement injustifiée. Mais, parce que toute dépense publique importante doit pouvoir être reliée à un résultat mesurable.

Combien de poissons supplémentaires l’investissement devait-il permettre de produire ?

Quel nombre d’emplois devait-il créer ? Quel chiffre d’affaires était attendu ? Quel était le calendrier de mise en exploitation ? Quel était le coût d’entretien prévisionnel ? Quel était le modèle de gestion des navires ? Et surtout : quel est aujourd’hui le niveau de réalisation de ces objectifs ?
Toutes ces questions posées relèvent moins de la polémique politique que de la bonne gestion économique.

Lorsqu’une entreprise investit plusieurs millions de dollars dans une flotte, ses dirigeants suivent des indicateurs : taux d’utilisation, chiffre d’affaires, coûts d’exploitation, rendement des actifs, retour sur investissement.

Pourquoi l’État ne ferait-il pas de même ?
Le véritable coût est peut-être celui de l’immobilisation
Dans les débats sur les investissements publics, on se focalise souvent sur le prix d’achat, ne sachant pas que c’est une erreur. Le coût économique réel d’un équipement comprend aussi le coût du temps pendant lequel il ne produit pas. Un bateau immobilisé représente un actif qui ne génère pas les recettes attendues. À cela s’ajoutent potentiellement les frais de gardiennage, de maintenance, d’adaptation, de transport, d’assurance et de personnel.
Et pendant ce temps, le marché continue de fonctionner. Le poisson qui devait être capturé par la flotte nationale doit éventuellement être importé ou fourni par d’autres acteurs.

Le manque à gagner devient alors double : une dépense publique engagée sans rendement immédiat et une production nationale qui n’est pas réalisée. C’est ce coût d’opportunité que les analyses de la dépense publique congolaise devraient davantage intégrer.
Faut-il maintenant dépenser davantage ?

Le Gouvernement travaille à la mise en service des bateaux et envisage une approche permettant de mieux adapter les différents types de navires aux besoins du pays. Sur le principe, corriger un investissement existant peut être parfaitement rationnel. Mais une nouvelle dépense doit répondre à une question préalable : pourquoi cette dépense supplémentaire est-elle nécessaire et qui doit la supporter ?
Si les adaptations relèvent de la responsabilité du fournisseur au regard des clauses contractuelles, l’État doit faire valoir ses droits. Si elles résultent d’une erreur dans le cahier des charges, il faut l’établir.

Si elles découlent d’une mauvaise évaluation technique, il faut identifier à quel niveau cette évaluation a échoué. Et si une nouvelle commande est réellement nécessaire, elle devrait être précédée d’une étude technique indépendante et rendue suffisamment transparente pour permettre au public de comprendre pourquoi l’État doit à nouveau investir.

Le risque serait de tomber dans un mécanisme particulièrement coûteux : dépenser une première fois pour acheter un équipement mal calibré, puis une deuxième fois pour le rendre utilisable.

La responsabilité ne doit pas être confondue avec la culpabilité

Établir les responsabilités ne signifie pas désigner immédiatement un coupable. Il faut plutôt reconstituer la chaîne de décision. Qui a défini le besoin ? Qui a élaboré le cahier des charges ? Quelles études ont été réalisées ? Quels experts ont été consultés ? Qui a validé les spécifications techniques ? Comment les offres ont-elles été évaluées ? Qui a contrôlé la fabrication ? Dans quelles conditions les navires ont-ils été réceptionnés ? Quelles garanties contractuelles peuvent encore être mobilisées ?
Ce sont des questions normales dans la gestion d’un investissement public. Elles devraient même être systématiques. Car si une erreur est identifiée mais que le processus ayant permis cette erreur reste inchangé, le problème ne sera pas réglé. Il sera simplement déplacé vers le prochain marché public.

La RDC doit passer d’une logique de dépense à une logique de performance. Le dossier des bateaux de pêche renvoie à une problématique beaucoup plus large.

Depuis des années, le débat congolais sur les investissements publics est souvent dominé par les montants engagés, les annonces et les cérémonies de lancement ou de réception. Il devrait davantage porter sur les résultats.

Un investissement public doit être évalué sur son cycle de vie : besoin, conception, coût, acquisition, livraison, utilisation, maintenance et rendement économique. La question ne devrait donc jamais être seulement : « Combien avons-nous dépensé ? » Elle devrait plutôt être : « Qu’avons-nous obtenu pour chaque dollar dépensé ? »
Cette culture de la performance est indispensable dans un pays où les besoins sont immenses et les ressources budgétaires limitées. Chaque million de dollars immobilisé dans un actif sous-utilisé représente un coût d’opportunité considérable.

Transformer cet épisode en leçon de gouvernance

Le dossier des bateaux peut encore avoir une issue positive, à condition de ne pas le traiter uniquement comme une controverse entre responsables successifs. Il peut devenir un cas d’école pour améliorer la gestion des investissements publics. Cela suppose au minimum quatre choses.

Premièrement, publier les principaux éléments contractuels et financiers du projet, dans le respect des informations légalement protégées.

Deuxièmement, faire réaliser une expertise technique indépendante sur l’état et l’adéquation des navires.

Troisièmement, établir la chronologie complète de la décision, depuis l’expression du besoin jusqu’à la réception.

Quatrièmement, mesurer le coût total du projet et non le seul prix d’achat.

Ce n’est qu’à partir de ces éléments que des responsabilités pourront être établies sur une base objective. La RDC n’a pas besoin de transformer chaque difficulté administrative en procès politique. Elle a besoin de systèmes capables de détecter les erreurs avant qu’elles ne deviennent coûteuses.

Le développement d’une filière nationale de pêche reste un objectif légitime. Mais une politique industrielle ne se résume pas à acheter des équipements. Elle exige une étude de marché, un modèle économique, une analyse des risques, des compétences techniques et un dispositif de contrôle.
Autrement dit, l’État doit apprendre à raisonner comme un investisseur lorsqu’il engage l’argent du contribuable.

L’argent public n’est pas une ressource abstraite. Il provient des recettes fiscales, des droits, des ressources naturelles, de l’endettement et, en définitive, de l’effort économique de la collectivité.

Lorsque plusieurs millions de dollars sont engagés dans un équipement qui tarde à produire les résultats attendus, la question n’est donc pas seulement comptable. Elle est économique. Elle est institutionnelle. Elle est aussi une question de confiance.

La véritable réussite de ce dossier ne sera pas de parvenir à faire naviguer quelques bateaux. Elle sera de faire en sorte que le prochain investissement public soit conçu, contrôlé et évalué de manière à produire effectivement la valeur économique pour laquelle le contribuable l’a financé. C’est à cette condition que l’argent public cessera d’être simplement dépensé et commencera véritablement à être investi.

Olivier KAFORO