RDC : des Bons du Trésor à la construction d’un véritable marché de la dette publique, la barre de 6.500 milliards de CDF déjà franchie

TRIBUNE – Lancé en 2019 comme un nouvel instrument de financement du Trésor en République démocratique du Congo (RDC), le marché des titres publics a changé d’échelle en quelques années. Les émissions se sont multipliées, les montants mobilisés ont fortement progressé et le dollar a progressivement intégré le dispositif. Mais, derrière cette montée en puissance se dessine désormais un autre défi : maîtriser le coût de la dette, élargir la base des investisseurs et transformer les Bons du Trésor en véritable levier de financement de l’économie.

La République démocratique du Congo (RDC) a progressivement changé sa manière de financer ses besoins de trésorerie.

Depuis la reprise des émissions de titres publics en octobre 2019, les Bons du Trésor se sont installés dans le paysage financier congolais comme un instrument désormais incontournable.

À leurs débuts, les émissions étaient encore modestes. En 2019, le Trésor avait mobilisé environ 112 milliards de francs congolais. Quelques années plus tard, l’encours consolidé des Bons et Obligations du Trésor dépassait 6.500 milliards de CDF en mai 2026. Cette progression traduit une évolution profonde du marché financier congolais. Elle montre surtout que l’État dispose désormais d’une capacité supplémentaire pour couvrir ses besoins de financement sans recourir systématiquement au financement monétaire.
Mais, le succès quantitatif pose une nouvelle question : la RDC est-elle en train de construire un marché durable de la dette publique ou simplement de déplacer son besoin de financement vers un autre compartiment ?

De 112 milliards à plus de 6.500 milliards de CDF, le changement d’échelle est spectaculaire.
Après les premières émissions de 2019, le marché connaît une progression encore relativement lente en 2020. L’encours des titres publics s’établit alors autour de 108,5 milliards de CDF. Le mouvement s’accélère ensuite : environ 365,5 milliards en 2021, 839,8 milliards en 2022, 1 429,7 milliards en 2023, puis 3 471,6 milliards en 2024. Fin 2025, l’encours consolidé approchait 4.925 milliards de CDF, avant de franchir la barre des 6.500 milliards au printemps 2026.

Cette évolution est loin d’être anodine. En quelques années, les titres publics sont passés du statut d’instrument encore expérimental à celui de composante importante du financement du Trésor.

Le marché s’est également diversifié. À côté des émissions en francs congolais, les titres libellés en dollars américains ont progressivement pris une place plus importante.
Cette évolution répond à une réalité de l’économie congolaise : la dollarisation structurelle du système financier et la préférence d’une partie des investisseurs pour les actifs en devises. L’un des principaux mérites des Bons du Trésor réside dans leur capacité à offrir à l’État une source de financement alternative.

Avant le développement de ce marché, les déficits de trésorerie pouvaient exercer une pression importante sur le financement monétaire.

Les émissions de titres permettent désormais au Trésor de solliciter directement l’épargne disponible auprès des acteurs financiers. Cette évolution participe à une meilleure articulation entre politique budgétaire et politique monétaire.

Plutôt que de demander à la Banque centrale de financer directement les besoins de l’État, le Trésor émet des titres rémunérés que souscrivent les investisseurs.

Le développement du marché des titres publics contribue donc à renforcer la discipline budgétaire et à donner davantage de profondeur au marché financier domestique.
Mais, cette évolution ne signifie pas que le financement par Bons du Trésor est gratuit.

Le prix du succès : les taux d’intérêt

C’est probablement l’un des principaux sujets que devra affronter la RDC dans la prochaine phase de développement du marché. Un État qui emprunte régulièrement doit non seulement regarder combien il lève, mais surtout combien il paie pour emprunter. Or, les taux des Bons du Trésor ont connu des fluctuations importantes.

Certaines adjudications ont enregistré des taux particulièrement élevés dans les périodes de tensions monétaires et financières.

En novembre 2023, par exemple, le taux moyen pondéré d’une adjudication à six mois avait atteint environ 26 %. Quelques mois plus tard, en avril 2024, il était redescendu sous la barre des 10 % pour une émission comparable. Cette volatilité révèle la sensibilité du marché aux conditions macroéconomiques : inflation, liquidité bancaire, anticipations de change, politique monétaire et perception du risque souverain.
Autrement dit, plus les conditions financières sont tendues, plus le Trésor doit rémunérer cher les investisseurs pour les convaincre de lui prêter. La question de la soutenabilité du marché devient donc centrale.

Le piège du refinancement

Un autre enjeu mérite une attention particulière : celui des échéances. Un Bon du Trésor est généralement un instrument de court terme. Il permet au gouvernement de répondre à un besoin immédiat de trésorerie, mais il crée simultanément une obligation future de remboursement.

Lorsque les émissions deviennent régulières, le Trésor doit constamment gérer un calendrier d’échéances. Il peut alors se retrouver dans une situation où une partie des nouvelles émissions sert indirectement à refinancer les titres arrivant à maturité. Ce mécanisme n’est pas nécessairement problématique. Il constitue même une pratique courante sur les marchés de la dette souveraine.
Mais il exige une gestion rigoureuse. Le véritable indicateur de performance ne devrait donc pas être le montant brut levé, mais le financement net obtenu après remboursement des titres arrivés à échéance, ainsi que le coût moyen de ce financement. C’est sur ce terrain que la RDC devra améliorer la transparence de ses statistiques.

Le dollar change la donne

L’introduction et le développement des émissions en dollars constituent une autre étape importante. En décembre 2025, l’encours des Bons du Trésor en dollars se situait autour de 158,5 millions USD, tandis que les Obligations du Trésor représentaient environ 1,7 milliard USD.

Au premier semestre 2026, l’encours des Bons en dollars avait encore évolué. Cette diversification répond à une demande du marché, mais elle crée également une nouvelle exposition.

Lorsque l’État emprunte en dollars alors que ses recettes budgétaires sont largement constituées en francs congolais, le risque de change doit être intégré dans la gestion de la dette. Une dépréciation du franc congolais peut mécaniquement alourdir, en monnaie nationale, le coût du remboursement.

Le développement des titres en devises doit donc aller de pair avec une véritable stratégie de gestion des risques. Le marché existe. Il faut maintenant l’élargir.
L’une des prochaines batailles sera celle de la profondeur du marché. Pour qu’un marché de la dette publique soit véritablement mature, il ne suffit pas que quelques banques commerciales souscrivent régulièrement aux adjudications. Il faut progressivement élargir la base des investisseurs : compagnies d’assurances, fonds de pension, investisseurs institutionnels, entreprises disposant d’excédents de trésorerie, particuliers et, à terme, investisseurs étrangers.

La diversification des investisseurs présente un avantage majeur : elle réduit la dépendance du Trésor à un nombre limité d’acteurs. Elle peut également contribuer à faire baisser les coûts d’emprunt grâce à une concurrence plus forte entre investisseurs. Mais cela suppose une condition fondamentale : la confiance.

Créer une véritable courbe des taux

Le développement des Bons du Trésor devrait désormais permettre à la RDC de construire progressivement une véritable courbe des taux souverains. Cette courbe est essentielle au fonctionnement d’un marché financier moderne.
Elle permet aux banques, entreprises et investisseurs de disposer d’une référence pour déterminer le prix des autres actifs financiers. À terme, une entreprise congolaise devrait pouvoir se financer sur le marché en référence au taux souverain correspondant à sa maturité, avec une prime liée à son propre niveau de risque.
C’est ainsi que les titres publics peuvent dépasser leur fonction initiale de financement du déficit pour devenir une infrastructure du marché financier.

De la trésorerie au financement de l’économie

Le véritable enjeu des prochaines années se trouve probablement ici. Les Bons du Trésor ne doivent pas devenir uniquement un mécanisme permettant à l’État de combler ses déficits de trésorerie. Ils doivent contribuer à la structuration du marché financier congolais.
L’objectif ultime devrait être de créer un cercle vertueux : épargne → titres publics → développement du marché financier → financement du secteur privé → investissement → croissance.
Mais pour y parvenir, la politique d’émission doit être prévisible. Les investisseurs doivent connaître à l’avance le calendrier des adjudications, les maturités proposées, les montants indicatifs et les conditions générales du marché. La régularité et la transparence sont donc aussi importantes que les montants mobilisés.

Les choses à revoir

Le développement rapide du marché ne doit cependant pas empêcher une remise à plat de certains mécanismes.
Première priorité : renforcer la transparence.
Les statistiques devraient permettre de distinguer clairement, pour chaque période, les nouvelles émissions, les remboursements, les intérêts payés, les émissions nettes et l’évolution de l’encours.
Deuxième priorité : réduire progressivement le coût du financement.
Un marché ne peut être considéré comme pleinement performant si l’État doit régulièrement emprunter à des taux très élevés.
Troisième priorité : allonger progressivement les maturités.

Le recours excessif aux titres de court terme expose le Trésor à un risque de refinancement permanent. L’objectif devrait être de développer progressivement des maturités plus longues lorsque les conditions de marché le permettent.

Quatrième priorité : élargir la base des investisseurs.
La dépendance excessive aux banques commerciales limite la profondeur du marché.
Cinquième priorité : développer le marché secondaire.
Un investisseur doit pouvoir acheter un titre public non seulement lors de son émission, mais aussi le revendre avant son échéance. C’est cette liquidité qui rend un marché véritablement attractif.
L’âge d’or est-il devant nous ?

Six ou sept ans après leur retour sur le marché congolais, les Bons du Trésor ont incontestablement franchi plusieurs étapes. Le marché existe. Les émissions sont devenues régulières. Les volumes ont fortement augmenté. Les titres en devises se sont développés. Et l’État dispose désormais d’un instrument qui lui permet de mobiliser l’épargne domestique pour financer ses besoins.
Mais cette première phase pourrait bientôt toucher à sa limite. Le prochain défi ne sera plus de faire grossir le marché. Il sera de le rendre meilleur. Un marché plus profond, plus liquide, plus transparent et moins coûteux. Un marché capable de financer l’État sans fragiliser ses finances publiques. Un marché suffisamment structuré pour fournir au secteur privé des références de taux et, à terme, faciliter son propre accès au financement.
C’est à cette condition que les Bons du Trésor pourront véritablement changer de statut : de simple instrument de trésorerie, devenir l’une des pierres angulaires du marché financier congolais.

Olivier KAFORO