Monde : La politique industrielle peut stimuler la productivité, mais au prix d’arbitrages complexes

Alors que les États multiplient les politiques industrielles pour relancer la productivité, sécuriser les chaînes d’approvisionnement et développer des secteurs stratégiques, le FMI met en garde contre des effets loin d’être automatiques.

Si ces stratégies peuvent soutenir certaines filières, leurs gains restent modestes et s’accompagnent de coûts budgétaires, de risques de mauvaise allocation des ressources et d’arbitrages susceptibles de peser sur la performance globale de l’économie.

Au cours des quinze dernières années, les Gouvernements des pays avancés comme des économies émergentes ont de plus en plus recours à des programmes de soutien ciblés en faveur de certaines entreprises ou industries stratégiques. Cette approche, communément appelée politique industrielle, vise à stimuler la productivité, protéger l’emploi manufacturier, renforcer la résilience des chaînes d’approvisionnement et favoriser l’émergence de nouvelles filières industrielles.

Selon le Fonds monétaire international (FMI), ces politiques peuvent contribuer à transformer la structure économique et à relancer des secteurs clés, notamment dans l’énergie, où certains pays cherchent à réduire leur dépendance aux importations de pétrole et de gaz. Toutefois, leurs bénéfices ne sont ni automatiques ni garantis, et leur mise en œuvre comporte des risques importants.

Dans un chapitre analytique de ses dernières Perspectives de l’économie mondiale, le FMI souligne que les politiques industrielles peuvent générer des gains de productivité lorsque la production s’accompagne d’effets d’apprentissage, de montée en compétences de la main-d’œuvre ou d’économies d’échelle.

Dans ces conditions, un soutien public précoce combinant subventions et protections commerciales peut permettre à des industries naissantes de réduire leurs coûts, d’améliorer leur efficacité et, à terme, de devenir compétitives sur les marchés internationaux.

Cependant, ces stratégies s’accompagnent d’arbitrages significatifs. Elles peuvent entraîner des hausses durables des prix pour les consommateurs et peser lourdement sur les finances publiques. Leur succès dépend en outre de caractéristiques sectorielles difficiles à anticiper : certaines entreprises ne parviennent pas à rattraper leur retard technologique, notamment lorsqu’elles manquent d’accès aux marchés internationaux ou progressent trop lentement.

Les analyses empiriques du FMI montrent que les politiques industrielles sont généralement associées à de meilleurs résultats dans les secteurs ciblés, en particulier dans les pays dotés d’institutions solides. Mais les gains restent limités. Trois ans après la mise en place de subventions sectorielles, la valeur ajoutée augmente en moyenne de 0,5 % et la productivité totale des facteurs de 0,3 %, des progressions modestes au regard des tendances structurelles observées dans l’industrie mondiale.

Par ailleurs, le FMI rappelle que des réformes structurelles plus larges visant à améliorer le climat des affaires et l’accès au crédit pour l’ensemble des entreprises produisent souvent des effets plus significatifs et durables que des soutiens ciblés.

À l’échelle de l’économie, le bilan apparaît encore plus nuancé. Si les secteurs soutenus bénéficient d’un surcroît d’emploi, de production et de productivité, les secteurs non ciblés peuvent, en contrepartie, perdre des ressources et se contracter. Cette mauvaise allocation des facteurs de production peut finalement peser sur la productivité globale et laisser l’économie dans une situation moins favorable qu’au départ.

Face à ces constats, le FMI insiste sur la nécessité d’une conception rigoureuse et pragmatique des politiques industrielles.

Les États doivent tenir compte de leurs contraintes budgétaires, évaluer soigneusement les coûts d’opportunité et arbitrer entre soutien ciblé et réformes transversales. Ils doivent également anticiper les effets internationaux de ces politiques, susceptibles de provoquer des tensions commerciales.

Pour maximiser les chances de succès, les pays qui optent pour une politique industrielle sont invités à mettre en place des mécanismes réguliers d’évaluation et de réajustement, adossés à des institutions solides et à une concurrence effective, tant nationale qu’internationale. À ce prix seulement, conclut le FMI, la politique industrielle peut tenir ses promesses sans compromettre l’efficience économique ni la soutenabilité des finances publiques.

Olivier KAFORO