RDC : 10 raisons objectives de réécrire l’arrêté suspendu sur la taxation du numérique

ANALYSE CRITIQUE- Si la récente suspension de cet arrêté fiscal controversé offre un répit salutaire à l’écosystème technologique congolais, elle ne clôt pas le débat : elle exige une remise en question profonde.

Pourquoi ce texte, censé encadrer le secteur, s’est-il transformé en une menace pour l’innovation ?

Pour dépasser la simple polémique, le Professeur et cyber juriste Kodjo Ndukuma A. livre une autopsie claire et pédagogique de cette réglementation.

Entre aberrations juridiques, risques de double imposition, pression étouffante sur les startups locales et méconnaissance de l’architecture d’Internet, il démontre de manière implacable pourquoi, au-delà de sa suspension, ce texte doit être fondamentalement réécrit.

L’enjeu : encadrer le marché numérique congolais tout en respectant ses véritables bases architecturales, structurelles et philosophiques.

Les 10 points ci-après synthétisent la Note critique, réalisée point par point et article par article, en commentaire scientifique de l’Arrêté interministériel n°015/CAB/MIN/EN/AKIM/MLNS/EME/ALM/2006 et n°CAB/MIN/FINANCES/2026/096 du 21 juillet 2026 des Ministres des finances et de l’économie numérique de la République démocratique du Congo, portant fixation des taux des droits, taxes et redevances à percevoir à l’initiative du Ministère de l’économie numérique (ci-après « l’Arrêté interministériel »), ainsi que son Annexe.

 1. Idée directrice de l’Arrêté interministériel, désaxée de la praxéologie numérique. Notre Note critique considère que l’Arrêté interministériel, présenté comme texte d’application du Code du numérique, privilégie une logique essentiellement fiscale au détriment de la régulation, de l’organisation du secteur et de la protection des usagers. Son visa se concentre sur les dispositions fiscales des articles 383 à 385 de l’ordonnance-loi n°23/010, sans mettre au premier plan les articles 15 à 18 dudit Code, relatifs aux régimes d’autorisation et de déclaration. Il y a manifestement visée des « royalties », de captage de rente, ne tenant pas compte d’une réglementation en osmose avec les bases du numérique :

 2. Assujettissement ambigu et champ excessif. L’article 2 de l’Arrêté interministériel emploie les termes « exerçant » et « évoluant » de façon ambiguë, au point de ne pas déterminer clairement si la taxation vise les personnes exerçant des activités numériques ou toute activité utilisant le numérique. Par exemple, cette rédaction a fait entrer dans le champ fiscal des secteurs dont l’activité principale relève déjà d’autres ministères : e-learning, e-santé, e-transport, énergie et eau L’Annexe à l’Arrêté interministériel évoque ce qui suit en son « Point 1.4. Taxe sur l’autorisation de fourniture des services essentiels :

 Telle perception crée ainsi une situation de double taxation pour les universités, structures de santé, transporteurs, REGIDESO, SNEL, etc., tant autour des taxes de leurs propres secteurs et les nouvelles taxes du Numérique, dès lors qu’ils utilisent Internet ou des outils numériques. L’Arrêté interministériel crée une schizogamie : l’unicité de régime de leurs activités est fragmentée pour la réalisation du même objet social. Ainsi, la part activité d’enseignement, de santé, de transport, de l’énergie et de l’eau, dont la prestation intervient sans numérique reste dans le droit sectoriel envisagé, tandis que l’autre part d’activité utilisant le numérique (sans en voir la portée accessoire) tombe sous deux régimes sectoriels. Il y aura nécessairement double autorisation, double déclaration à faire pour les deux parts d’activité en présentiel et en distanciel. Il y a donc double taxation pour la même prestation. Peut-on parler d’une incoordination de l’État unitaire à visages multisectoriels ?

 3. Territorialité, déterritorialisé et extraterritorialité, mal maîtrisées, de l’activité numérique. L’Arrêté interministériel frappe l’universalité de l’activité planétaire, à cause de la formule qu’il emploie pour taxer toutes « les acticités et services numériques […] à partir ou à destination de la République Démocratique du Congo » (article 2). La portée du texte est trop large pour Internet. Indifférenciée des frontières, tout le numérique mondial est fiscalement taxable en RD Congo. Au sens de l’Arrêté interministériel, la simple accessibilité d’un service depuis la RDC, même par un seul congolais, suffit alors à établir un rattachement territorial à la fiscalité congolaise. L’extension de juridiction fiscale est arbitraire et sans limite. C’est bien là le seuil franchi de la taxation du numérique planétaire, par méthode empirique d’essai et erreur.

 Le regard de droit comparé recommande de préférer les critères plus précis d’« activité dirigée » vers le marché congolais. La notion d’activité dirigée, telle que forgée par la jurisprudence appelle le recours à des faisceaux d’indices affinés en vue d’accrocher la compétence réglementaire d’un État à une activité déterritorialisée de l’Internet, notamment : l’usage de la langue du site web, l’unité monétaire, le nom de domaine « .cd ». (CJUE, Arrêt Pammer et Hotel Alpenhof, C-585/08 et C-144/09, 7 décembre 2010). En droit international privé, la notion d’ «activité dirigée » résulte de l’article 6 b) du Règlement n°593/2008 du 17 juin 2008 (Rome I). À défaut, l’Arrêté interministériel prétend soumettre des plateformes étrangères du monde entier, au seul motif qu’elles sont accessibles depuis la RDC. Ce qui porte à son paroxysme les risques de conflit de lois, de double taxation et de difficultés matérielles de recouvrement des taxes de portée planétaire.

 4. Incohérence entre chiffre d’affaires et taxes prévues. L’article 3 de l’Arrêté interministériel sanctionne l’absence, la fausse ou la tardive déclaration du chiffre d’affaires. Et pourtant, l’essentiel des taxes que ledit Arrêté prévues sont des montants fixes ou des pourcentages calculés sur le coût du titre d’autorisation ou d’agrément, mais jamais et aucune fois sur le chiffre d’affaires. L’obligation déclarative de chiffres d’affaires apparaît donc décorrélée de l’assiette réelle des taxes et particulièrement difficile à appliquer aux acteurs étrangers.

 Pour ne voir que les GAFA, Google, Amazone, Facebook (Meta), Appel, Microsoft, Twitter (actuelle X), Airbnb … seraient obliger de déclarer leurs chiffres d’affaires en RD Congo, sans aucune précision quant à l’agrégat de leurs opérations dans le monde ou seulement au pays de Lumumba, ni utilité à le faire car n’étant sans cohérence fiscale interne. L’Arrêté interministériel n’y attache aucun impact régulatoire ni utilitaire, sauf les pénalités qu’il y attache pour des finalités substantielles injustifiées. Les amendes sont de 25 à 100%, en vertu de son article 3, et en lien avec le point 3 de son Annexe. Cela renforce l’idée lucrative prépondérante, de l’Arrêté au-delà d’être un point d’orgue et d’organisation d’un régime sous-jacent et sus-jacent de l’activité numérique en RD Congo.

5. Non-respect de la légalité externe, excès des pouvoirs et méconnaissance des procédures légales. Il s’observe et se critique plusieurs créations ou extensions réglementaires des listes d’actes générateurs des recettes que le Code du numérique lui-même ne prévoit pas. (cf. Pour rallonger les listes des objets d’autorisation et d’agrément, la Code du numérique exige des formalités préalables. Il se constate l’absence d’avis écrit de l’Autorité de Régulation du Numérique (ARN) pour la rallonge des listes des actes soumis à déclaration (article 17, alinéa 2, Ordonnance-loi n°23/010 du 13 mars 2023 portant Code du numérique). 

 En plus de ces manquements sus-décrits, plus particulièrement pour la rallonge de la liste d’actes soumis à autorisation, il y a nécessité d’un Décret du Premier ministre délibéré en Conseil des ministres (article 15, alinéa 2, Ordonnance-loi dito). Le principe, posé à l’article 174 de la Constitution du 18 février 2006, est qu’il n’existe d’impôts et des taxes que par la loi. L’Arrêté interministériel est ainsi susceptible d’illégalité pour violation de la Constitution, pour contrariété à la loi (Code du numérique), pour vice substantiel (défaut d’avis écrits préalables des autorités de régulation) et pour excès de pouvoir (création de nouvelle liste de taxe en lieu et place de la Première Ministre, sur délégation du Code du numérique).

 6. Taxation techniquement ou économiquement irréaliste. Plusieurs catégories des taxes s’avèrent mal adaptées à la réalité du numérique. Il s’agit de la confusion entre la construction des centres des données (qui sont taxées au point 1.1. de l’Annexe à l’Arrêté interministériel sur la base de l’article 15 du Code du numérique) et de l’exploitation des centres de données (qui le sont également au point 2.4.1-4 sans avoir été prévu par le Code du numérique). L’article 15-1 du Code du numérique vise les constructeurs des centres de données et non pas leurs exploitants, en ses termes « sont soumis au régime […] 1. les opérateurs et/ou fournisseurs de services numériques construisant des centres de données ». Il s’agit aussi de la taxation sur l’autorisation des services cloud, alors que l’archivage dans le nuage est une fonction intégrée à des équipements. Il s’agit également de la taxation des « services numériques de confiance » liés à la blockchain, dont la technologie est sur registre décentralisé, sur une chaine où chaque intervenant peut générer ses blocs de données dans la chaine et leur validation est faite par consensus distribué de manière multipolaire sur la chaine de blocs. Personne n’est assignable comme tiers de confiance.

 La taxation voulue par l’Arrêté interministériel sur lesdits services promet des mécanismes difficilement applicables. En lui-même l’Arrêté interministériel est susceptible d’obliger certains services mondiaux à demander une autorisation en RD Congo, ou à revoir leur formule d’offre des services by design, rien que pour la RD Congo avec des (sur)coûts associés de développement, de réinvestissement et de vente ou alors à y restreindre leurs fonctionnalités. Il en serait ainsi des services numériques comme ;

7. Concepts imprécis, doubles emplois, empiètement sur les compétences primo ministérielles. Les notions de « services numériques essentiels », « e-transport », plateformes de voyage ou de mise en relation sont insuffisamment définies, pour servir d’assiette de taxe capturable en toute justesse fiscale et juridique. Certaines positions tarifaires de l’Annexe de l’Arrêté interministériel paraissent taxer plusieurs fois une même activité. Le tableau de notre Note critique y revient plus amplement. Toujours est-il qu’il y a violation de l’article 15, alinéa 2, de l’Ordonnance-loi n°23/010 portant Code du numérique, qui dispose, pour l’essentiel, que seul un Décret du Premier ministre peut rallonger la liste des services et activités numériques soumis à autorisation.

 Par ailleurs, l’Arrêté interministériel se perd et se méprend entre catégories d’activités numériques et droit des marques, dessins et logos numériques. En effet, l’Annexe dudit Arrêté frappe littéralement et nommément les marques « App Store » (Point 1.6.5) et « Airbnb-like » (Point 2.5.4-c), alors qu’une norme fiscale devrait viser des catégories générales et technologiquement neutres.

 Il suffit, en l’espèce, de s’arrêter sur la lettre de l’Arrêté interministériel pour considérer que les marques concurrentes des produits numériques, Play store et autres ou encore booking comet autres, ne sont pas sous la coupe réglementaire made in DRC parce que la taxation de l’Arrêté interministériel vise uniquement la marque App Store et la marque Airbnb-like. Il s’illustre une expertise ou une pseudo-expertise, n’ayant pas suffisamment travaillé en arrière-fond dudit Arrêté, conduisant le seing interministériel à une erreur manifeste à produire une réglementation personnelle, allant à l’encontre des règles rudimentaires de légistique générale et impersonnelle.

 8. Insolite autorisation de « Position dominante » en négation du droit de la concurrence et des principes de régulation. La position dominante est une situation économique constatée sur un marché à partir de critères tels que la capacité d’influence, le chiffre d’affaires, le contrôle de l’accès à l’utilisateur final ou l’indépendance vis-à-vis des concurrents. Elle ne devrait donc pas faire l’objet d’une « autorisation de dominance », d’un certificat d’agrément ou d’un renouvellement comme un titre administratif à délivrer ès qualité au dominant par une Autorité étatique. Le point 1.6, de l’Annexe à l’Arrêté interministériel prévoit 8 positions tarifaires en faveur de la « Taxe sur l’autorisation des plateformes numériques et fournisseurs en position dominante ». L’enjeu juridique est de prévenir et sanctionner l’abus de position dominante, non d’autoriser l’entreprise à dominer.

L’Arrêté interministériel méconnaît les règles et principes du droit de la concurrence et de la régulation. La dominance ne s’autorise pas, ni ne s’achète des droits par une « patente d’autorisation », mais se traite par des mécanismes anticoncurrentiels, régulatoires et pénaux de surveillance de l’équilibre du marché pertinent, d’interdiction et de sanction d’abus de position dominante. L’Arrêté interministériel fait mauvaise application des articles 73 et 74 de l’ordonnance-loi n°23/010 précité portant Code du numérique. L’article 74 attend du Ministre un « arrêté […] fix[ant] les modalités d’application des dispositions relatives à la régulation des plateformes numériques et fournisseurs en position dominante, l’Autorité de régulation du numérique entendue par un avis conforme ». Il n’a jamais été aucunement question de créer à la place une taxe d’autorisation des positions dominantes dans le secteur du numérique. L’arrêté interministériel est contra legem.

 9. Startups et proportionnalité de la régulation. Le point 2.3. de l’Annexe à l’Arrêté interministériel prévoit un taux fixe de 100$ sur la « taxe de déclaration des développeurs des applications issues des startups » congolaises. Ladite taxe soulève non seulement des difficultés de définition de l’assujetti mais aussi de cohérence avec les régimes de promotion et de labellisation des startups. Il y a nette contradiction avec le régime général des startups porté par l’ordonnance-loi n°22/030 du 8 septembre 2022.Cette dernière, en son article 95, prévoit au moins treize avantages génériques pour toutes les startups en l’occurrence « exonérationd’impôts durant toute la période de validité de la labellisation virgule sur les montants investis dans une start-up, par tout investisseur, soit à titre de temps, soit à titre de prise de participation ». Et ce, sans compter ses articles 97 à 99, qui avantage « [T]out promoteur d’une startup, agent public ou salarié d’une entreprise privée, [qui] a droit à un congé pour la création d’une startup-labélisée ».

 Il y a contraste nette contraste entre le régime général répondant de l’activité entrepreneuriale, par label octroyé aux jeunes entreprises innovantes (ne générant pas encore de bénéfice) et le régime particulier de taxation des « startups dites du numérique ». Il y a iniquité, discrimination, contrariété à la règle générale. Le spécial voulant déroger au général ne peut pas créer moins de droits subjectifs pour sa catégorie de startups que pour d’autres. Il n’est même pas tenu compte des critères objectifs et proportionnés, à l’exemple de la capacité économique, du chiffre d’affaires, du nombre d’utilisateurs, de l’impact sur le marché ou du niveau de risque pris. L’Arrêté interministériel fait mal de soumettre à une taxe (même forfaitaire) une startup, une PME utilisant le numérique à titre accessoire et une plateforme systémique aux mêmes contraintes.

 10. Sanctions et amendes. Il y a ambiguïté dans les amendes prévues à l’Annexe de l’Arrêté interministériel quant à ses libellés sommaires (point 3). Ces amendes visent la fourniture de services et activités numériques non–autorisés ou non–agréés. La liberté de commerce et d’industrie est désormais sanctionnée dans le secteur du numérique, pour toute activité numérique listée dans l’Arrêté interministériel, laquelle activité qui partout dans le monde « à partir ou à destination » de la RDC n’aurait obtenu ni autorisation, ni certificat d’agrément du Ministère congolais de l’économie numérique. Telle lecture interroge non seulement quant à la sécurité juridique de chaque fournisseur ou prestataire local et étranger, mais aussi quant à l’effet juridique du paiement de l’amende sur la régularisation éventuelle de la situation illicite que l’acteur opérait avant et continue d’opérer. L’idée de l’Arrêté interministériel est de sanctionner, puis de délivrer le bon titre éludé.

Sans conclure, il y a nécessité de revoir profondément l’Arrêté à plusieurs égards :

L’objectif devrait être d’encadrer le marché numérique sans transformer l’usage du numérique lui-même en fait générateur général, universel et planétaire, de taxation.

Dr Kodjo Ndukuma Adjayi
Professeur des universités
Cyber juriste

Pour ZoomEco :

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